解放初期对上海摊贩的管理
 

 

解放前夕,上海经济崩溃,贫苦人民迫于生计,纷纷加入摊贩和似点非点的摊商行列,他们具有数量大、种类多、流动性和季节性大的特点。解放之初,社会经济尚未恢复,摊贩数量一度增加,摊贩成份也相当复杂,有失业工人、小手工业者、农民、家庭妇女、儿童、小商人、烈军属、复员军人、教职员、学生等,也有流氓地痞、地主恶霸。他们大部分集中在商业繁盛和人口稠密地区,如嵩山、新成、黄浦、提篮、蓬莱、常熟、卢湾等六个区。里弄摊以静安、普陀、虹口、北站、杨浦、卢湾、新成等七区较多,流动摊则多集中在平民区,如蓬莱、闸北和工厂及苏州河以北地区如榆林等区。有些地段同类摊贩集中,形成了比较出名的集市,如徐家汇的米粮摊、虬江路的旧五金摊和湖北路的布摊等。摊贩经营简单,需要的资金少,不需特别技术和强度劳动,开支省,易于立足。有人说,“在乡镇开点不如上海摆摊,上海摆摊,本小利厚,营业好,比其他码头活络。” “上海虽苦,小菜不淡,三顿白米饭好捞。”194912月摊贩数量约为84623户,到1955年增加至19万户。在新增加的摊贩中,外来人口占45%左右,其中农民占80%。庞大的摊贩群体的存在,给上海的交通秩序、社会治安、工商税收等诸多方面带来不小的负面影响。为此,副市长潘汉年在华东军政委员会的一次会议上明确提出整理摊贩是今后上海工作任务中重要的一项。上海市摊贩的管理工作,根据客观条件与主观力量,在方针步骤上应该是一面整理一面征税,已整理的马上征税,未整理的立即整理,也就是征税紧接着整理。随后,上海市政府采取了一系列整顿摊贩的措施。

一、以整顿交通秩序为主的摊贩管理

摊贩带来的负面影响,最为明显的是妨碍交通和社会治安。他们到处设摊,有的在人行道及沿路的弄口,有的则成群结队成为流动摊贩,造成交通堵塞、行人拥挤的混乱状况。连最主要的道路如南京路、中正路(今延安路)、林森路(今淮海路)、金陵路等都摆满了摊贩。仅金陵路一段,就有摊贩七八千之多,严重妨碍社会治安与交通秩序。据统计,自1949525日到62日的7日内,因摊贩问题导致的车辆肇祸,就造成了死3人伤2人的惨祸。

为此,上海市政府提出了整理摊贩的直接要求即“确保社会治安与秩序,在不妨碍交通市容并照顾摊贩生计之下进行限制紧缩性的整理。”间接要求是:“维护税收及保护工商业税收及保护工商业的正常发展。”由此,对摊贩的整理,在最初阶段是由公安部门负责的。1949626日上海市公安局以保障合法经营,维护市场秩序和交通秩序为宗旨,公布了《管理摊贩暂行规则》,提出“组织起来,加强教育,严密管理,限制发展,区别不同情况,逐步进行改造”的方针。该规则规定:1、本市“固定设摊营业者,均需向该管分局领取申请书”,经过所在管局审查合格后发给执照,才能正式营业。营业期间执照应“显明放置于设摊处所,以便查验,并不得转借让于他人”。2、营业时应按照管局划定的区域设摊,摊位面积“不得超出长四市尺、阔三市尺”。3、“应切实注意摊基及其附近之经常清洁”。4、“为防止地痞流氓等不法分子操纵摊贩市场”,摊贩有权向所在公安部门检举,经调查属实,所在管局“当予保护”。5、摊贩未经许可,“不得架搭固定性蓬帐或建筑物”,“禁止损毁道路及公有建筑”,禁止售卖不卫生或妨碍风化等物品,不得故意哄抬市价、自行寻觅设摊处所。6、违反上述规则者,予以“警告”、“一定期之停业”、“相当数额之罚款”、“撤销许可执照或勒令永久停业”等处罚。[1]

该年711日,在天蟾舞台召开了全市摊贩代表3500余人参加的会议。通过会议,解释了摊贩管理规则,提高了群众的认识。经过一系列工作,有的摊贩主动要求缩小长寿路大自鸣钟东西首的摊基以方便交通,有的主动要求拆除西康路的固定摊贩棚户,还有的自己开宣传车到各菜场宣传劝导其他摊贩遵守规则,移往指定地点。摊贩大都不愿同类过多集中一起,怕影响营业。整理时就采用分类五人一组交叉排列的方法,既能分行业集中营业,又合理照顾了他们的利益。这一阶段以教育为主,惩罚为辅,发动群众,组织群众,先挤后整移往指定地点。不求高度集中,只求秩序整洁。初步划分摊基,编制号码,依次排队,并办理申请、登记、给证制度,实现了紧缩与限制性的整理,使上海的社会、交通秩序大为改观。

随着形势的发展和市政、治安管理的逐渐走上轨道,上海市开始统一征收摊贩牌照税。195031日市政府发布通令,成立上海市摊贩整理委员会,由公安局、财政局、民政局、工商局各推派专人组成,委员会在市公安局设办事处。各区成立分会,以各区公安分局局长、摊贩组、交通组、区接管委员会、工商局摊贩科、财政局稽征处各派专人参加组成,由公安分局局长为召集人,分局负具体执行该管区摊贩整理工作,以税收为中心,对摊贩普遍开始评定营业额等级。当时实行一套民主评级制度,采取自报公议的方式,较全面地了解了摊贩户数、资金、营业种类、营业额等情况,为向摊贩征税作准备。

与之同时,市公安局为进一步整治市容,颁布了交通市容秩序整顿实施细则,其主要内容有:“未经公安局同意指定设摊地点,不论摊担一律禁止贩卖”、“已经指定设摊地点,按照规定摊位摆设营业”、“主要干路或交通繁集街道及机关、学校、工厂门口、码头、桥梁、站、娱乐场所出口一律不得划为设摊处”、“准予设摊地点的摊贩应离开十字路口五公尺及路牌左右各一公尺,各公共汽车、电车站二十公尺以内不许设摊,里弄设摊不得超出里弄口,并不得二边摆设”、“摊贩不准利用街道上的路牌、标牌、街树、墙壁等作为支撑物或悬挂货物”、“摊贩必需按照管理规则规定的尺度摆设,并不得拦阻通行”、“摊贩不准使用响器以及高声叫喊图广招徕”、“除营业必需之物外,不准滥放杂物,侵占路面,妨碍交通”、“违反上述规则者,除严格取缔外,屡犯者予以相当数额的罚款”。各区划定地段,规定在指定设摊地段营业,使分散零乱的摊贩大部分归聚到指定的地段安置。同时,摊贩申请发证手续进一步得到规范,如规定凡属下列性质之摊贩一律不得申请发证:1、具有赌博性质之摊贩。2、经营银饰、迷信及违禁品之摊贩。3、商店化整为零之摊贩。4、身份不明之摊贩。

在此基础上,摊贩们开始建立起自己的组织,推选小组长及代表,同时解散了解放前由流氓把持的摊贩互助会。各区地段又建立和加强了若干制度,如纠察制度、请假制度等。纠察由摊贩轮流担任,负责维持交通秩序,督促清洁卫生工作。但是,由于客观条件与主观力量的限制,当时摊贩组织还不够健全与巩固。

二、摊贩的组织、登记管理

在摊贩秩序得到初步整理后,为加强管理的行政组织,上海市政府决定将摊贩管理工作由公安局移归工商局接办。 1950年9月29市政府决定将摊贩整理委员会改组为摊贩管理委员会。委员会直属工商局,由工商局、公安局、税务局等各派三人与区政指导处联合组成,以工商局为主任委员,各区设分会,指导、协调摊贩管理工作。当时制发了《各区政府摊贩管理工作方案》,《各区人民政府办理摊贩申请签证手续应行注意事项》及《各区政府收解摊贩申请书工本费及许可证登记费办法》等章则,规定了有关摊贩管理的原则和方案,使各区工作有了依据和方向。按照规定,摊贩许可证采取民主评定的换发方式,选择卢湾、嵩山、徐汇三区作重点试验,各区参加民主评定的约在80%。从而在换证的基础上整顿和巩固摊贩组织。它们按照设摊地区分地段、分菜场推选代表,代表之下设立议价进销货、税务、卫生、纠察、组织等组,每十户摊贩编一小组。此外,又按照各摊经营的商品推出行业代表,在政府管理之下,通过群众自己管理自己来贯彻政府的政策法令。

19501129,上海市政府公布了《上海市摊贩管理暂行办法》,对原定的《管理摊贩暂行规则》作了部分修订、补充,规定经营饮食、药品、理发及洗衣等摊贩“须先经所在区卫生部门审核许可,取得证明后,始得申请登记,在营业时须遵守的事项中,增加了“不得扎彩化装、挂牌或使用响器以及高声叫唤”,“不得遮蔽街道旁消防设备”,“不得使用未经检定之度量衡器”,对于违反规定者,分别予以处分:“1.警告教育(包括具结悔过),2.1天以上10天以下之停业,3.2000元以上五万元(旧制)以下之罚款,4.撤销许可证,勒令永久停业,5.情节严重者移送人民法院”。[2]

1951年下半年上海经济由恢复走向发展。这时的摊贩管理主要是改善登记工作,稳定经营。市工商局采取了“限制发展,逐步淘汰”的方针,制定了五项限制摊贩的原则,规定只有失业工人、菜农、烈军属、失去生产能力者和遭受特殊灾害的方准申请登记,而经营米盐油酒者即使符合上列情况也不许登记。在此形势下,许多申请不到的开始“打游击”,流动摊贩的数字不断增加,尤其是家庭妇女、儿童摊急剧增加,许多固定摊也化为流动摊,摊贩管理又面临新的困难。

针对这种情况,市工商局制定了《管理流动摊贩暂行办法草案》,择定重点地段,动员流动摊在指定地段固定设摊。具体办法是须先由申请人依照其志愿固定区(以3个区为限)填写临时登记卡,由其住所所在地区分别统计报工商局并和有关区联系,如属愿在本区固定者即予在指定地段固定先发给试摆证(试摆期以二星期为限)。经临时编组后填写申请设摊申请书送区,以便审查。对指定设摊地段或非设摊地段已发给临时许可证的摊贩或浮摊正式编组选举组长代表,并初步建立制度。由于采取了上述措施,流动摊贩与固定摊贩间的矛盾基本上得到控制。

这一阶段,总的来说各区管制甚严,同时由于城乡交流大力开展,工商业比较活跃,兼之管理工作由单纯行政管理初步转入业务管理,摊贩管理初步建立了管理系统,摊贩数量此后没有出现大的波动。

由于整个社会情况逐步好转,上海市工商局于1953年上半年废止了前述限制摊贩发展的原则,规定凡属生活困难非设摊不能为生者,可准其设立,而烈军属更能优先照顾,对流动摊贩采取了“组织管理浮摊与有条件的争取固定的办法”。加之公私关系调整后,工商经济活跃起来,农村开始春耕,一些农民返乡耕作,流动摊贩数量本身就在减少,还有一部分转为固定。当时共争取固定了流动摊贩7125户。此时的流动摊贩,从成份来看,失业人员、农民和小商人增多了,职业性流动摊贩及妇女儿童设摊的比例减少了;从经营的行业来看,以经营水果的为最多,占总数的22.9%,其次是蔬菜、饮食、百货行业。固定摊贩中有一半是集中在菜场地段营业的菜场摊贩,行业最多的为经营肉、蛋、鱼、蔬菜等副食品摊贩,其次为经营阳春面、饼馒、糕团、牛肉汤、馄饨、水果等饮食摊贩,再次为经营补锅子、修阳伞、补套鞋等艺工摊贩和为经营鞋、袜、毛巾、肥皂等日用品的百货摊贩,以及经营理发、擦皮鞋、代写书信等服务摊贩,最后为经营卷烟的摊贩,其他如出售小五金、修理皮鞋、康乐球、打气枪文娱或赌博摊。至此,解放初期摊贩混乱的局面大为改观。

三、摊贩管理日趋成熟

1954年,固定摊贩已经按菜场、商场、地段组织了400个摊贩委员会和467个基层小组,并按区成立摊贩联合会,摊贩组织得到了进一步的加强。同时在全市摊贩中广泛开展社会主义教育,要求摊贩爱国守法。在此基础上,摊贩们很多订立了业务公约,树立新的商业道德,建立检查、报表、汇报等制度。摊贩最为集中的菜场里,更是普遍设立顾客服务站、校秤站,组织纳税互助组集体报缴。通过教育,普遍提高了群众的思想觉悟,榆林区一咸菜摊将过去可以搀卖的700斤变质咸菜自动倒掉。有了这们的组织和思想基础,把全市流动小贩组织起来的电动机基本成熟。流动摊贩开始按居住地区组织起来,为进一步社会主义改造创造条件。这样的改造首先在卷烟、水产与饮食三个行业的摊贩中进行。各区先后成立了摊贩管理所与工作队,共调集了916名干部,全市成立了320个流动小贩大组和5237个小组。选出大组长及委员1604名,小组长8673名。与此同时,国营商业部门对一些小商小贩实行经销、代销,从业务上对摊贩加强了管理。此外,还先后组织了一批实行统一经营、共负盈亏的合作商店,以及实行统一进货、分散经营、各负盈亏的合作小组。无序的摊贩开始进入有序的商业网之中。

1955年底全市摊贩,共有19万户,21万人,其中固定摊贩10万户,流动摊贩9万户。1956年全行业公私合营后,摊贩市场按行业由有关专业公司管理。这对上海的摊贩来说又是一场深刻的变化,有关问题将另撰专文说明。

社会秩序的混乱,是新政权面临的一大社会问题,解放初期对摊贩的管理是搞好社会秩序的一项重要工作,政府采取了即讲策略又体现强大权威的政治措施,从组织、教育、改造等方面着手,在较短的时间内改变了原有状况,对尽快稳定社会起到了积极的作用。

 

 



[1] 熊月之主编:《上海通史·第十三卷·当代社会》,上海人民出版社1999121版,第2021页。

[2]  熊月之主编:《上海通史·第十三卷·当代社会》,上海人民出版社1999121版,第21页。

2014-10-09
 
 
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