在近代中国，广义上的公债是指政府发行的债票，既可分为中央政府发行的国家公债（即国债）和地方政府发行的地方公债，也可分为对内发行的内国公债（即内债）和对外发行的外国公债（即外债）。另外政府还在国内发行库券，甚至直接向国内金融界借钱从而产生债务，它们也都是内债。狭义上的公债仅指中央政府发行的内国公债。
据统计，北洋政府自1912年至1926年共发行了27种公债库券，发行总额为6.12亿元，而国民政府仅在1927年至1931年短短四年时间内就发行了30种公债库券，发行总额高达10.58亿元。
这些公债库券由中央政府发行，以低于面值的折扣价格出售，利息也不低，信誉和收益本应不错，然而近代中国内忧外患严重，天灾人祸不断，政局又长期动荡不安，而且北洋政府发行的不少公债库券并没有提供稳定可靠的担保品，以致经常不能按期还本付息，从而动摇了持有者和投资人的信心，因此在上海证券市场上公债库券风波频起，价格也是潮起潮落。国民政府为了保证公债库券的信誉和偿还，于1927年在上海专门成立了江海关二五附税国库券基金保管委员会，由著名金融家李铭主持。
1931年九一八事变爆发，东北很快沦陷。12月，蒋介石被迫下野，改由林森出任国民政府主席，孙科出任行政院长。孙科上任之时，国民政府财政状况已经到了山穷水尽的地步，每月军费开支1800万元，党政费用400万元，共需2200万元，而当时有保证的收入只有来自上海的税收每月700万元，根本无法维持政府的正常运转。情急之下，孙科召集国民党中央委员在上海开会，主张停付公债库券本息，挪用国债基金3400万元作为政府开支，期限六个月，并准备回到南京后提请中央政治会议通过施行。
消息不胫而走，上海商界及金融界人士闻讯后赶紧去向孙科求证，孙科对此不加否认，于是舆论大哗，社会恐慌，自九一八事变后一直低迷的上海证券市场更受打击，公债风潮由此而起。1932年1月5日，上海的华商证券交易所开市，公债库券价格跌停，乏人问津。1月12日，上海市商会、银行业同业公会、钱业同业公会及其组织的“中华民国內国公债库券持票人会”，向南京国民政府提出强烈抗议，认为停付公债库券本息是“自害害民、自杀杀人之举”。江海关二五附税国库券基金保管委员会、全国商会联合会等主要金融业商业团体也纷纷公开反对孙科的提议。自1月15日起，上海的证券交易所已不敢开市。
孙科当局在各方一片反对声中终于意识到了事态的严重性，被迫作出让步，于1月17日明确表示：“现政府决定维持公债库券信用，并无停付本息之事……”至此，公债风潮方才平息。
四面楚歌、脸面丢尽的孙科不久以后下台，由汪精卫继任行政院长，宋子文任副院长兼财政部长，蒋介石重新出山掌握实权。国民政府于当年2月对公债库券进行整理，延长还本期限，降低利息，以减轻政府负担，并将江海关二五附税国库券基金保管委员会改名为国债基金保管委员会，仍由李铭主持，继续维持公债库券的信誉和还本付息，维护证券市场的稳定。
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